Hệ thống đổi mới quốc gia của Hàn Quốc có phạm vi rộng và phát triển ở mức độ cao xét về nhiều khía cạnh. Hệ thống này là một trong những nền tảng của quá trình công nghiệp hóa thần tốc của Hàn Quốc. Tuy nhiên, những chính sách lâu dài đặt trọng tâm vào những doanh nghiệp chế tạo công nghiệp và quy mô lớn hiện là một dấu hỏi. Các vấn đề về mặt cấu trúc như hoạt động đổi mới tương đối yếu của các doanh nghiệp vừa và nhỏ (DNVVN), sự tụt hậu của lĩnh vực dịch vụ và hạn chế trong việc tạo việc làm trong nước ở những tập đoàn công nghiệp lớn đã dẫn đến sự thay đổi về những ưu tiên trong chính sách. Sự thay đổi này được nêu ra trong Kế hoạch Kinh tế sáng tạo của chính phủ. Chính quyền hiện nay đang tiến hành một loạt các biện pháp mang tính chất toàn diện và sâu rộng nhằm mục tiêu thúc đẩy quá trình cải cách và củng cố nền kinh tế dựa trên tri thức thông qua phát triển các dịch vụ giá trị cao.

1. Chính sách công nghệ và đổi mới sáng tạo, quá khứ và hiện tại Chính sách từ những năm 1960 đến giữa những năm 1990

Hàn Quốc là trường hợp thành công điển hình trong việc phát triển kinh tế bắt kịp các quốc gia phát triển thông qua chiến lược sản xuất và định hướng xuất khẩu dưới sự dẫn dắt của chính phủ. Hàn Quốc cũng là một trong số rất ít những ví dụ điển hình về một quốc gia chuyển đổi nhanh chóng từ nền kinh tế nông nghiệp sang một cường quốc công nghiệp hàng đầu thế giới. Công cụ chính sách chính dẫn đến sự thành công của Hàn Quốc là các kế hoạch nhiều năm. Từ năm 1962 đến 1992, chính phủ Hàn Quốc đã đưa ra liên tiếp 7 Kế hoạch Phát triển kinh tế 5 năm nhằm hỗ trợ cho việc xây dựng năng lực trong nước. Các Kế hoạch này đặt ra mục tiêu cụ thể và hành động nhịp nhàng nhiều lĩnh vực, bao gồm công nghiệp và công nghệ, thương mại, giáo dục và cơ sở hạ tầng. Mỗi kế hoạch đều xác định những mục tiêu cụ thể, đặt ra những chính sách có chọn lọc và tập trung nguồn lực để đạt được những mục tiêu đó. Đặc điểm chính của các kế hoạch là từng bước nâng cấp những mục tiêu trong những giai đoạn khác nhau.

Trong giai đoạn từ 1962 đến 1996, các chaebol – những tập đoàn công nghiệp lớn do gia đình quản lý như Samsung, Hyundai và LG nổi lên và đóng vai trò quan trọng hàng đầu trong phát triển kinh tế. Chính phủ đã quốc hữu hóa ngân hàng để cung cấp nguồn vốn khan hiếm cho các chaebol và khuyến khích họ đầu tư vào những ngành công nghiệp được xem là chiến lược và đạt được những mục tiêu quốc gia (các ngân hàng đã được tư nhân hóa vào đầu những năm 1980). Các chaebol được chính phủ ưu tiên những đặc quyền và phát triển lớn mạnh hơn với nhiều DNVVN hoạt động dưới dạng nhà thầu phụ cho họ.

Khi mục tiêu chính trong phát triển công nghiệp của Hàn Quốc chuyển từ công nghiệp nhẹ sang công nghiệp nặng và công nghệ cao, chính phủ đã hỗ trợ công tác hiện đại hóa và nâng cấp công nghệ cho công nghiệp trong nước bằng cách tăng cường học hỏi và tiếp tục thúc đẩy xây dựng năng lực KH&CN trong nước. Từ giữa những năm 1960, nhiều viện nghiên cứu của chính phủ đã được thành lập, trong đó có Viện KH&CN Hàn Quốc (KIST). Những viện nghiên cứu này được thành lập nhằm mục đích thực hiện công tác NC&PT trong những lĩnh vực công nghệ chủ chốt, với quan điểm hỗ trợ chiến lược cho nâng cấp công nghệ. Ngay sau đó, Bộ KH&CN đã được thành lập, tiếp theo là việc soạn thảo Luật Phát triển KH&CN. Trong những năm 1970, những ưu đãi về thuế cho NC&PT đã được áp dụng. Toàn bộ thời kỳ này được mô tả là một sự bắt chước, dập khuôn với việc Hàn Quốc tạo ra một hệ thống KH&CN có khả năng tiếp thu và làm thích nghi các công nghệ nước ngoài trong quá trình hỗ trợ công nghiệp hóa.

Trong những năm 1980, chính phủ Hàn Quốc đã tập trung vào những ngành công nghệ cốt lõi có thể chủ động thúc đẩy sự phát triển kinh tế quốc gia thay vì thụ động hỗ trợ những nhu cầu công nghệ của ngành công nghiệp. Chương trình NC&PT triển quốc gia đầu tiên do Bộ KH&CN khởi xướng đã được thực hiện vào năm 1982. Ngay sau đó, các chương trình NC&PT tương tự cũng đã được đưa ra ở nhiều bộ/ngành khác nhau. Đặc biệt, Bộ Công nghiệp đã thành lập riêng một hội đồng để hỗ trợ NC&PT công nghiệp. Ngoài nguồn tài chính công hỗ trợ cho NC&PT, khu vực tư nhân cũng đã được khuyến khích tích cực tham gia vào tiếp thu và cải tiến công nghệ từ các quốc gia tiên phong về công nghệ như Mỹ và Nhật Bản. Việc tiếp thu công nghệ được hỗ trợ theo nhiều cách thức khác nhau, từ các chương trình huy động nguồn nhân lực có chọn lọc tới quản lý nhập khẩu vốn và hỗ trợ chuyển giao công nghệ có mục tiêu. Tuy nhiên, trong giai đoạn này, tăng năng suất chủ yếu nhờ vào những kết quả của việc sử dụng nguồn lao động giá rẻ và quá trình giải mã công nghệ (bắt chước công nghệ), chứ không phải là đổi mới sáng tạo công nghệ.

2. Chính sách từ giữa những năm 1990 đến 2012

Kể từ giữa cuối những năm 1990, chính phủ Hàn Quốc đã phải chịu áp lực thay đổi chính sách phát triển công nghiệp theo hướng bắt kịp các nước phát triển, chủ yếu dựa vào lao động và vốn, và tìm kiếm động cơ tăng trưởng mới. Tăng trưởng kinh tế với mức trung bình hơn 8%/năm từ năm 1960 đến 1997 đã chậm lại từ giữa những năm 1990 xuống mức 5%/năm. Cuộc khủng hoảng tài chính Châu Á trong năm 1998 đã khiến tăng trưởng GDP của Hàn Quốc ở mức âm (-5,7%) và gây ra tính trạng thất nghiệp trên quy mô lớn. Người ta đã quan ngại rằng những dư âm (di sản) thành công của những năm trước đang cản trở sự tiến bộ của Hàn Quốc trong bối cảnh nền kinh tế tri thức và thông tin ngày càng phát triển. Những di sản này bao gồm bản chất của chiến lược bắt kịp, vai trò chi phối và đôi khi là những hoạt động kinh doanh bị cáo buộc là không lành mạnh của các chaebol (được cho là làm suy yếu khả năng phát triển của các DNVVN), và lĩnh vực dịch vụ tụt hậu so với sản xuất.

Vào năm 1998, Hàn Quốc đã tiến hành những cải cách quyết liệt trong các khu vực quản lý, lao động, kinh doanh và tài chính. Ngoài ra, Hàn Quốc đã nghiên cứu những nguồn phát triển mới phù hợp với nền kinh tế tri thức. Chính phủ đã hỗ trợ mạnh mẽ cho CNTT và các công ty sáng tạo.

Năm 2003, chính phủ đã khởi động chương trình hướng đến đổi mới sáng tạo trong tất cả các lĩnh vực của nền kinh tế, và xem các địa phương kém phát triển so với thủ đô là nguồn phát triển mới. Một phần của nỗ lực này là Kế hoạch 5 năm Phát triển cân bằng quốc gia (2004-2008) được xây dựng và triển khai, bao gồm việc chuyển đổi hầu hết các bộ và cơ quan công quyền về các tỉnh thành ngoài Seoul từ năm 2012. 10 ngành công nghiệp – chẳng hạn như TV và màn hình kỹ thuật số – đã được xác định làm những Động lực tăng trưởng thế hệ tiếp theo của Hàn Quốc. Chính phủ cũng đã khởi động chiến lược được gọi là “win-win” giữa các DNVVN và các công ty lớn.

Kể từ năm 2008, chính quyền đã tìm cách cải thiện khả năng tăng năng suất và tạo việc làm bằng cách phát triển môi trường kinh doanh thuận lợi, và biến nền kinh tế dựa nhiều hơn vào tri thức. Bộ Công, Thương và Năng lượng đổi thành Bộ Kinh tế Tri thức. Chính phủ đã tìm kiếm nhiều nguồn phát triển mới, như “tăng trưởng xanh” và lựa chọn 17 ngành công nghệ và lĩnh vực.

Chiến lược “win-win” (tên gọi chính sách đã được đổi thành “cùng tăng trưởng”) được tiếp tục thông qua những cải cách chính như quy định lĩnh vực kinh doanh phù hợp cho các DNVVN, và áp dụng hệ thống chia sẻ lợi nhuận.

Những nỗ lực biến Hàn Quốc trở thành một nền kinh tế được dẫn dắt bởi đổi mới đã tạo ra nhiều biện pháp công nghệ và đổi mới sáng tạo khác nhau, được điều phối bằng các luật và kế hoạch quốc gia. Ở mức cao nhất có Tầm nhìn năm 2025, được thiết lập vào năm 1999. Tầm nhìn đã đề xuất những thay đổi cơ bản sau đây trong chính sách công nghệ:

– Chuyển từ hệ thống đổi mới do chính phủ lãnh đạo và đổi mới định hướng phát triển sang hệ thống đổi mới do tư nhân lãnh đạo và định hướng phổ biến;

– Chuyển từ hệ thống NC&PT khép kín sang hệ thống NC&PT liên kết toàn cầu;

– Chuyển từ chiến lược tăng cường đầu tư theo nguồn cung sang chiến lược phân bố đầu tư và sử dụng hiệu quả;

– Chuyển từ chiến lược phát triển công nghệ ngắn hạn sang chiến lược đổi mới tạo ra thị trường dài hạn;

– Chuyển sang hệ thống đổi mới quốc gia do KH&CN dẫn dắt.

Dựa trên Tầm nhìn năm 2025, Luật khung về KH&CN đã được soạn thảo để thúc đẩy KH&CN mang tính hệ thống hơn. Luật khung là cơ sở pháp lý cho các Kế hoạch cơ bản 5 năm về KH&CN (2003-2007 và 2008-2012). Các Kế hoạch cơ bản là hướng dẫn chung để thực hiện các chính sách về KH&CN. Ngoài kế hoạch cơ bản, vào năm 2008, chính phủ cũng đã ban hành “Sáng kiến 577” bao gồm một số mục tiêu đầy tham vọng: cường độ NC&PT (tỷ lệ chi NC&PT/GDP) đạt 5% vào năm 2012; tập trung vào 7 lĩnh vực NC&PT trọng yếu và 7 hệ thống hỗ trợ (nguồn nhân lực hàng đầu thế giới, nghiên cứu cơ bản, đổi mới sáng tạo trong DNVVN, toàn cầu hóa KH&CN, đổi mới sáng tạo vùng, cơ sở hạ tầng KH&CN, và văn hóa KH&CN); và trở thành một trong bảy cường quốc về KH&CN trên thế giới.

3. Chính sách công nghệ và đổi mới ngày nay

Chính phủ đã thành lập một bộ mới – Bộ Khoa học, Công nghệ Thông tin và Quy hoạch tương lai (MISP) với nhiệm vụ chính là thúc đẩy chiến lược kinh tế sáng tạo. Vào tháng 6 năm 2013, MISP đã vạch kế hoạch chỉ đạo cho kinh tế sáng tạo có tên gọi “Kế hoạch Kinh tế sáng tạo”. Đối với khái niệm được cho là còn mơ hồ của “nền kinh tế sáng tạo”, Kế hoạch chỉ ra rằng “sự sáng tạo và trí tưởng tượng của Hàn Quốc sẽ được kết hợp với khoa học, công nghệ và CNTT để tạo ra các ngành công nghiệp và thị trường mới, và giúp những ngành công nghiệp hiện tại phát triển mạnh hơn, nhờ đó tạo ra nhiều việc làm hơn”.

Kế hoạch cũng khẳng định rằng nền “kinh tế Hàn Quốc đã đến giới hạn của chiến lược bắt kịp đã dẫn dắt tăng trưởng kinh tế trong 40 năm qua, và hiện nay chính phủ đang tiến hành chuyển đổi mô hình kinh tế của Hàn Quốc sang mô hình tăng trưởng dựa trên sự sáng tạo”.

Kế hoạch kinh tế sáng tạo xây dựng tầm hình nhằm “hiện thực hóa kỷ nguyên hạnh phúc của người dân Hàn Quốc thông qua nền kinh tế sáng tạo” với việc xác lập 3 mục tiêu, 6 chiến lược và 24 nhiệm vụ.

Ba mục tiêu gồm:

– Tạo ra các việc làm và thị trường mới thông qua sáng tạo và đổi mới;

– Tăng cường năng lực lãnh đạo toàn cầu của Hàn Quốc thông qua nền kinh tế sáng tạo;

– Tạo ra một xã hội trong đó sáng tạo được tôn trọng và được thể hiện.

Sáu chiến lược gồm:

– Bù đắp thỏa đáng cho sáng tạo và tạo ra một hệ sinh thái nhằm thúc đẩy tạo ra các công ty mới;

– Đẩy mạnh vai trò của các doanh nghiệp đầu tư mạo hiểm và các DNVVN trong nền kinh tế sáng tạo và cải thiện khả năng của họ trong việc tham gia vào thị trường toàn cầu;

– Tạo động lực phát triển để đi tiên phong ở các thị trường mới và những ngành công nghiệp mới;

– Nuôi dưỡng những nhân tài sáng tạo trên thế giới có tinh thần chấp nhận thách thức và theo đuổi ước mơ;

– Cải thiện năng lực đổi mới trong khoa học, công nghệ và CNTT để xây dựng nền tảng cho nền kinh tế sáng tạo;

– Thúc đẩy văn hóa kinh tế sáng tạo trong con người Hàn Quốc.

Mỗi chiến lược này có từ 3 đến 5 nhiệm vụ điển hình sẽ được thực hiện. Những bộ ngành liên quan sẽ phát triển và thực hiện những nhiệm vụ thích hợp từ danh sách này, được điều phối bởi MSIP. Chính phủ cũng lên kế hoạch xây dựng đối tác công-tư với hy vọng sẽ giúp thực hiện hiệu quả Kế hoạch kinh tế sáng tạo thông qua việc liên tục tiếp nhận nững ý kiến của khu vực tư nhân và phản ánh chúng trong các chính sách.

Mặc dù “tính sáng tạo” được nhấn mạnh rõ ràng trong Kế hoạch kinh tế sáng tạo, nhưng những mục tiêu và biện pháp của Kế hoạch không khác nhiều so với những mục tiêu và biện pháp đã từng được các chính phủ tiền nhiệm công bố. Tuy nhiên, chính phủ hiện tại đặt trọng tâm mới vào vai trò của các công ty đầu tư mạo hiểm và các khởi nghiệp và đã đưa ra nhiều biện pháp để tiếp thêm nguồn lực cho họ. Chính phủ xem các doanh nghiệp đầu tư mạo hiểm và khởi nghiệp là chìa khóa cho việc tạo ra thị trường và việc làm mới (quan điểm phù hợp với bằng chứng quốc tế là những doanh nghiệp mới và nhỏ sẽ là những nguồn đổi mới sáng tạo mạnh mẽ và sẽ mang lại những thay đổi cấu trúc).

Tuy nhiên, một số DNVVN và công ty khởi nghiệp có thể gặp phải khó khăn trong quá trình phát triển nếu trong một số ngành mà chaebol chủ yếu dựa vào mạng lưới nhà cung cấp do mình tự lập ra, cũng như việc tìm kiếm việc làm ở những công ty như LG, Samsung hoặc Hyundai vẫn còn là mục tiêu chính của sinh viên mới tốt nghiệp đại học, cao đẳng. Do đó, Tổng thống Park đã đưa ra cam kết “dân chủ hóa nền kinh tế” và giải quyết thách thức tồn tại từ trước đến nay của Hàn Quốc là chênh lệch năng suất giữa các DNVVN và các công ty lớn, cũng như hoạt động chống cạnh tranh của các chaebol đối với các DNVVN.

Năm 2013, Quốc hội Hàn Quốc đã phê chuẩn một số sửa đổi trong các luật nhằm mục đích hạn chế hoạt động kinh doanh không lành mạnh của các tập đoàn lớn và tạo ra nhiều sân chơi hơn cho các công ty ở tất cả các quy mô. Trong số những thay đổi này, có nhiều điều khoản như: các công ty con của chaebol sẽ phải đối mặt với những khó khăn trong việc nhận đơn đặt hàng và hợp đồng cho công ty mẹ mà không có đầu thầu cạnh tranh; Định giá và giảm giá thầu phụ bất hợp lý sẽ phải chịu trách nhiệm bồi thường thiệt hại lên đến 3 lần thiệt hại gây ra; tỷ lệ sở hữu tối đa của chaebol trong ngân hàng sẽ được giảm xuống 4% so với 9% để ngăn nhà sản xuất sở hữu phần quá lớn trong công ty tài chính (nhằm mục đích giải quyết những mối lo ngại rằng các tập đoàn lớn có thể tìm cách lách luật để đảm bảo tiền vay cho mình); và quyền của các đơn vị sở hữu nhượng quyền thương mại theo thỏa thuận nhượng quyền với những công ty lớn sẽ được bảo vệ thông qua một số biện pháp như không cho phép mở cửa hàng khác cùng loại trong khu vực.

Dựa trên Chiến lược kinh tế sáng tạo, Kế hoạch cơ bản 5 năm đã được khởi động. Tầm nhìn của Kế hoạch cơ bản là một trong số “tiên phong trong thế hệ mới hứa hẹn được dẫn dắt bởi KH&CN sáng tạo”. So với các Kế hoạch cơ bản trước đây, Kế hoạch này có đặc trưng là củng cố mối quan hệ giữa NC&PT với tăng trưởng kinh tế, thương mại hóa công nghệ và tạo việc làm.

Kế hoạch cơ bản về KH&CN có 3 mục tiêu chính sách với 5 chiến lược và 18 nhiệm vụ. 3 mục tiêu bao gồm: đóng góp 40% vào tăng trưởng kinh tế qua NC&PT; tạo việc làm cho 640.000 người; nâng cao năng lực đổi mới của Hàn Quốc vào nhóm 7 nước hàng đầu thế giới.

5 chiến lược trong Kế hoạch cơ bản về KH&CN gồm:

– Tăng cường đầu tư cho NC&PT và tối đa hóa hiệu quả, bao gồm tăng hỗ trợ cho NC&PT từ 68,0 nghìn tỷ KRW lên 92,4 nghìn tỷ KRW từ năm 2013 đến 207, tăng 35% so với chính phủ tiền nhiệm.

– Phát triển các công nghệ chiến lược: 30 công nghệ ưu tiên và 120 công nghệ chiến lược đã được xác định, bao gồm năng lượng, môi trường, CNTT, và y tế; cụ thể hơn, các ưu tiên bao gồm mạng lưới điện thông minh, thu giữ carbon, các ứng dụng dữ liệu lớn và dược phẩm cá thể hóa;

          – Xây dựng năng lực sáng tạo trung và dài hạn thông qua việc hỗ trợ tài chính nhiều hơn cho khoa học cơ bản và trao đổi quốc tế.

          – Hỗ trợ nhiều hơn cho các DNVVN, các công ty đầu tư mạo hiểm trong các ngành công nghiệp mới, và kích thích việc tạo ra và thương mại hóa tài sản trí tuệ.

– Tạo các việc làm mới liên quan đến khoa học, một phần thông qua các biện pháp mới để thúc đẩy khởi nghiệp.

– MSIP chịu trách nhiệm cho Kế hoạch cơ bản và nhấn mạnh rằng Kế hoạch sẽ được thực hiện hiệu quả thông qua liên kết quá trình cấp trợ vốn, điều phối và đánh giá NC&PT. MSIP cũng có kế hoạch đưa ra lộ trình chiến lược cho 30 công nghệ ưu tiên, cùng với các bộ ngành khác.

– ST: Tiến Mạnh